金融機(jī)構(gòu)能作為獨(dú)立社會(huì)資本方主導(dǎo)PPP項(xiàng)目嗎？這一爭論在業(yè)內(nèi)從未停止。
2015年6月，中國郵政儲(chǔ)蓄銀行中標(biāo)濟(jì)青高鐵（濰坊段）PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目規(guī)模40億元，項(xiàng)目投資收益率為年化6.69%。這是全國首個(gè)規(guī)范運(yùn)作的地方高鐵PPP項(xiàng)目，也是首單引發(fā)爭議的金融機(jī)構(gòu)獨(dú)立參與PPP項(xiàng)目。
2017年3月，財(cái)政部發(fā)函指武漢市軌道交通8號(hào)線一期PPP項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)?shù)葐栴}，再次將金融機(jī)構(gòu)參與PPP的爭議推上風(fēng)口浪尖。
一位銀行機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)部人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，隨著整體經(jīng)濟(jì)形勢下行與銀行業(yè)去杠桿的政策導(dǎo)向，PPP幾乎是所有銀行渴望的“盛筵”。優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目競爭可用“慘烈”來形容，即便如此，銀行仍在努力加入PPP大軍，這也是銀行接下來業(yè)務(wù)發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)。
一面是市場和金融機(jī)構(gòu)一拍即合的需求，一面是學(xué)界、業(yè)界的反對呼聲，金融機(jī)構(gòu)做PPP的社會(huì)資本方真的存在原罪么？
金融機(jī)構(gòu)不滿足融智、融制需求
發(fā)改委投資所主任吳亞平對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，目前地方政府比較多關(guān)注的是融資，但融資只是小目標(biāo)，對地方政府來講， PPP應(yīng)該滿足“融智”和“融制”的更大目標(biāo)。
所謂融智，是將社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢和行業(yè)優(yōu)勢引進(jìn)來，彌補(bǔ)國有企業(yè)現(xiàn)有模式的不足，吸收智力方面的優(yōu)勢；融制則是用社會(huì)資本中的企業(yè)管理和制度優(yōu)勢，補(bǔ)充現(xiàn)有制度不足。
金融機(jī)構(gòu)可以解決融資問題，但如果按照融智和融制的要求，金融機(jī)構(gòu)就不適合單獨(dú)作為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方。吳亞平說：“如果我們修高速公路，建八車道合適，還是六車道合適？銀行有能力判別嗎？恐怕沒有。鳥巢體育場規(guī)模10萬人，還是8萬人，金融機(jī)構(gòu)能判別嗎？也不能判別。這說明社會(huì)資本方要有行業(yè)方面的優(yōu)勢，才有能力決策項(xiàng)目和控制風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)對風(fēng)險(xiǎn)不夠自信時(shí)，就會(huì)想辦法轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。不論是推給政府，還是推給別的企業(yè)，金融資本做主導(dǎo)的決策結(jié)果，自然會(huì)把其做成固定回報(bào)或政府指定回購的模式?！?/p>
中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟則表示，銀行、基金公司、各種產(chǎn)業(yè)資本投資人等，都有資格成為PPP項(xiàng)目的社會(huì)投資人，這點(diǎn)毋庸置疑，但目前金融機(jī)構(gòu)獨(dú)立擔(dān)任社會(huì)資本方，確實(shí)存在缺陷。
李開孟指出，目前參與PPP的社會(huì)投資人主要是建筑承包商和各類基金投資人，建筑承包商是為了獲得施工利潤，基金投資人為了追求短期投資效益，而長期公共服務(wù)的可持續(xù)提供這一核心問題，被忽視了。
“金融機(jī)構(gòu)參與PPP，目前也是追求短期效益的行為。在這種情況下，商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目，可能會(huì)存在‘賺一筆就走’的短期商業(yè)化資本運(yùn)作思維。這需要對具體的交易結(jié)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)真的考察，看其是導(dǎo)向于長期的、可持續(xù)的公共服務(wù)，還是導(dǎo)向于短期的融資行為?！?李開孟表示。
亟待建立準(zhǔn)入、考核標(biāo)準(zhǔn)
李開孟表示，由社會(huì)資本主導(dǎo)承擔(dān)PPP項(xiàng)目，需要從結(jié)果上衡量社會(huì)資本能否整合各種專業(yè)資源，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，不能僅僅看其是否有錢，但也不是要求社會(huì)資本本身具備各個(gè)方面的能力。關(guān)鍵在于建立一種模式、機(jī)制創(chuàng)新，發(fā)揮社會(huì)資本的整合力量，提供可持續(xù)的、專業(yè)化服務(wù)的能力，這才是考察社會(huì)資本是否合格的關(guān)鍵。
對此，一位業(yè)內(nèi)人士提出，需要對社會(huì)資本方建立績效考核機(jī)制，幫助選擇具備條件且最優(yōu)秀的社會(huì)投資人?！翱冃Э己藱C(jī)制應(yīng)該包括三方面標(biāo)準(zhǔn)：能力、制度和實(shí)效。”
該人士表示，一方面，社會(huì)資本方需要具備融資、建設(shè)、運(yùn)營、管控、行業(yè)基礎(chǔ)等多維度的能力，應(yīng)該建立全面的能力準(zhǔn)入考核標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，需要對PPP項(xiàng)目的合同和操作制定嚴(yán)格、規(guī)范的制度進(jìn)行約束。再次，在實(shí)際效果上，應(yīng)該科學(xué)衡量社會(huì)資本方項(xiàng)目運(yùn)作的成果，包括公共產(chǎn)品服務(wù)提供的效率、效益、效果等方面。通過績效考核，在項(xiàng)目執(zhí)行和結(jié)果層面，持續(xù)將社會(huì)資本放入市場競爭中。
上海市交通委員會(huì)發(fā)展計(jì)劃處李飛表示：“我個(gè)人認(rèn)為是歡迎并允許單獨(dú)的財(cái)務(wù)投資人參與PPP的，但是我們不歡迎明股實(shí)債等目的不純的參與。”現(xiàn)階段PPP的投資者主力軍應(yīng)該是能夠合理分擔(dān)，且有能力承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)投資人。而注重運(yùn)營能力建設(shè)，充分體現(xiàn)績效管理的社會(huì)投資人，將是今后發(fā)展的主力軍。（21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道）